Үкімет үкілеген жоба
Жаңа Бюджет кодексінің жобасын былтыр қыркүйекте Парламентке жолданар алдында Үкіметте таныстырған оны әзірлеуші органның басшысы, Ұлттық экономика министрі Әлібек Қуантыров болатын. Сол кезде көп жаңашылдықты құлағымыз шалып, көңіліміз марқайған. Құжат сыңайы әжептәуір жетілдірілген екен. Мәселен, енді Ұлттық қордың ақшасын оңды-солды жұмсауға тыйым салынады. Одан берілетін нысаналық трансферттер тек маңызды инфрақұрылымдарға жұмсалады. Ол санатқа жұмыс орындары мен қосымша салық түсімін беретін өндіріс ошақтары, яки фабрика-зауыттардың құрылысы не тіршілікті қамтамасыз ететін инфрақұрылымдар жатады.
Одан бөлек, ел бюджеті оңтайландырылған – яки шашыраңқы фрагменттік ережелері бір жүйеге келтіріліп, нақтылаушы нормалар заңға тәуелді нормативтік-құқықтық актілер деңгейіне түсірілген. Бұрын екі құжат болған бюджеттік бағдарлама мен бюджеттік өтінім біріктірілген. Енді бюджеттік бағдарламалардың әкімшілері «бюджеттік сұрау» деген бір құжат дайындайды. Бұл ретте даму жоспарын тұрақтандыру және бюджеттік бағдарлама форматын өзгерту арқылы стратегиялық және бюджеттік жоспарлаудың өзара байланысы қамтамасыз етіледі.
Көптен айтылып жүрген «Блоктық бюджеттеу» ұғымы да енгізіліпті. Сингапурлық осы үлгі бойынша тұрақты сипаттағы базалық шығыстар блогын 3 жылға белгілеу ұсынылып отыр. Яки, өзгермейтін шығыстар жыл сайын егжей-тегжейлі қарастырылмайды. Оларға мемлекеттік органдардың әкімшілік шығыстары және мемлекеттік қызметтерді көрсету, зейнетақы, жәрдемақы, субсидия төлеу сынды жыл сайынғы қайталанатын тағы да басқа шығыстар жатады. Әдетте осы базалық шығыстар бюджеттің жалпы көлемінің шамамен 50-60 пайыз болатынын ескерсек, бұл бюджеттік бағдарламалар әкімшілерінің де, уәкілетті органдардың да жұмысын азайтпақ. «Блоктық бюджеттеу» рәсімдерді оңайлату, икемділігін күшейту және бюджеттік бағдарламалар әкімшілерінің дербестігін арттыру мақсатында енгізіліп отыр. Ол үшін стратегиялық мақсаттар айналасындағы бюджеттік бағдарламаларды ұлғайту қарастырылуда. Бір мақсатқа арналған екінші, үшінші бюджеттік бағдарламаларды ашуға тыйым салатын тікелей норма енгізілмек.
Айта берсе, өзгеріс көп. Жаңа кодекс «Мемлекеттік қаржыны басқару» деген бөліммен толығыпты. Яки елдегі бюджет саясатына, мемлекеттік қаржыға және оның тұрақтылығына қатысты нақты анықтама берілген. Бұдан былай бұл бөлім мемлекеттік қаржының жағдайын талдау және салық-бюджет саясатын айқындаудың негізі болмақ. Әрі барлық қарыз, яғни мемлекеттік түрі де, мемлекет кепілдік берген борыш та, квазимемлекеттік сектор субъектілерінің берешегі де есепке алынып, топтастырылады. Бұл өзгеріс борышты тиімді басқаруға мүмкіндік бермек. Жаңа кодексте бюджеттен тыс қорлар туралы тармақтар енгізілгені сынды тағы да басқа жаңалық көп.
Парламентте күл-паршасы шықты
Ел қазынасының етек-жеңін қымтаған жаңа құжатты Парламентте 10 қазан күні Ұлттық экономика вице-министрі Азамат Әмрин таныстырды. Оның айтуынша, құжат бас-аяғы жинақталып, жалпы мазмұны 28 пайызға оңтайландырылған. Бюджет процестерін жеңілдету үшін «шығыстарға шолу» деген жаңа құрал енгізіліпті. Ол міндетті түрде бюджеттік, стратегиялық және инвестициялық бағыттар бойынша жүргізілетін болады. Одан бөлек, Парламент қарайтын құжаттардың тізбесі кеңейтілуде. Бұл биліктің заң шығарушы тармағының бюджетті бақылаудағы рөлін күшейтпек. Жылдық есепті қарау кезінде ірі квазисектор субъекті басшыларының, Ұлттық банк, Жоғарғы аудиторлық палата және Жоғарғы Сот төрағаларының бюджеттен алынған қаражат бойынша баяндамасы тыңдалатын болады. Бұл бір жағы дивиденд саясаты мен қаржылай қарыз мәселесін қамтымақ.
«Сонымен қатар бюджеттік процесті 1 маусымда, яки әлеуметтік-экономикалық даму болжамы қалыптасқаннан кейін бастау ұсынылып отыр. Бұл шығыстар лимитін блоктарға бөлу арқылы жүзеге асады. Тұтастай алғанда, бюджетті жоспарлау процесі жүйелі әрі нақты нәтижеге және оны қаржыландыруға бағытталып, ал Бюджет кодексі стратегиялық құжатқа айналады. Өйткені нормалар дәйекті түрде рет-ретімен орналастырылған. Әуелі бюджеттік процеске тікелей байланысты стратегиялық жоспарлау элементтері қарастырылады, сосын мемлекеттік қаржы негіздері, содан кейін ғана бюджеттік жоспарлауға кезек беріледі», – дейді вице-министр.
Осылайша, Парламент Мәжілісінің қарауына түскен құжат ә дегеннен-ақ сынға іліккен еді. Депутаттардың қойған сұрағы көп болды. Әлі пісіп-жетілмеген тұстарға назар аудартылды. Оңтайландыру, нақтылық, үнемділік, жауапкершілік, жеделдік жайы айтылды. Мәжілістің осы арынын байқағаннан болар, таныстырылымнан екі жарым айдан соң өткен алғашқы оқылымға министрдің өзі келді. Әйтсе де, ол бұрынғы айтылғандарға жаңаша ештеңе қоса қоймады.
«Қазіргі заңнамаға сәйкес, бюджеттік жоспарлау ақпан-наурыз айларынан басталып 30 желтоқсанға дейін 9-10 айға созылады. Сол үшін де бюджеттік процесс шектен тыс бюрократизацияланған, стратегиялық және бюджеттік жоспарлау екі бөлек деген сынға алынып жүр. Биылғы қаржыны келер жылы пайдалануда қиыншылықтар бар. Содан көптеген жоба ұзаққа созылып кетіп жатыр. Жаңа кодекс жобасында бюджеттік процесті екі есеге жуық қысқартатын және жеңілдететін бірқатар норма қарастырылған. Сондай-ақ жаңа кодексте ел дамуының 10 жылдық көкжиегі бар ұзақмерзімді болжам да қарастырылмақ. Бұл басқа құжаттарды әзірлеу үшін базалық аналитикалық құжат болады. Онда жаһандық сын-қатерлерді ескере отырып, ел дамуының сценарийлері айқындалады», – деді Ұлттық экономика министрі Әлібек Қуантыров.
Министр, саған айтам, Премьер, сен тыңда!
Бір-бірін қайталаған министрлік басшыларына жаңа бағыт көрсетіп, тың ой салған депутаттар болды. Олар нақтылық, ашықтық, мақсаттылық, тиімділік жайын сөз етті. Мәселен, Мәжілістің Әлеуметтік-мәдени даму комитетінің төрағасы Асхат Аймағамбетов әртүрлі деңгейде, яки аудандық, облыстық және республикалық дәрежеде бюджетті басқарған адам ретінде жаңа кодекстің негізгі мәселелерді шешпейтінін айтады.
«Жаңа Бюджет кодексінің концепциясына сәйкес енді қаржыландыру нақты міндеттер мен көрсеткіштерге сәйкес бөлінуге тиіс. Осы ретте әкімшілерге белгіленген мақсаттарға жету үшін қаржыны қайта бөлу еркіндігі берілген. Бұл – дұрыс қадам! Бірақ бірнеше сұрақ бар: бұл көрсеткіштерді кім және қалай құрастырады және олардың әдістемесі мен релеванттылығы қандай? Әдетте бұл көрсеткіштерді министрліктердің өзі құрастырады, әрине бұл мемлекеттік органдар үшін ыңғайлы болар, алайда шынайы мәселелерді көрсете бермейді. Біз бұл салада жұмыс істедік, бұны қалай істеу керек екенін білеміз: Біздегі мемлекеттік жоспарлау жүйесі күрделі. Соңғы үш жыл ішінде мемлекеттік бағдарламалар ұлттық жобаларға ауыстырылды, ал ол қабылданған ұлттық жобаның көбі кейіннен жойылды. Содан кейін жаңа концепциялар қабылданды, оларға тіпті түзетулер енгізіліп те үлгерді. Сондықтан да Бюджет кодексін жаңа Салық кодексімен және жаңа мемлекеттік жоспарлау жүйесімен үйлестіру маңызды еді. Алайда баяғы жартас сол жартас күйі қалып отыр. Бәрінен бұрын көрсеткіштерді мемлекеттік органдардың өз бетінше анықтайтын бабы сол күйі қалдырылып отыр», – дейді ол.
Депутат бюджетті түзету, өтінімдердің ашықтығы, бюджеттен тыс қорлар, трансферттер мақсатын өзгерту мәселелеріне де тоқталды. Мысалы, қолданыстағы заң бойынша Үкімет бюджетті өз бетінше 10%-ға дейін түзете алады екен. Былтыр осылайша 8 рет түзету енгізген. Енді бұл көлемді 10%-дан 15%-ға дейін көбейту ұсынылып отыр. Ал Парламенттің бюджетті нақтылау санын бір реттен арттырмау керек деп ұсынған. Асхат Қанатұлы мұнымен мүлдем келіспейтінін айтады. Сол сияқты әртүрлі бюджеттен тыс қордың көбейіп кету мәселесі де шешімін таппай отыр. Бұл қорлар ашық болуы керек және барлық қаражат міндетті түрде бюджет арқылы және қазынашылық арқылы өтуге тиіс. Бюджеттік өтінімдердің ашықтығы да өз алдына бір проблема. Өйткені бюджетті қарағанда депутаттар мұндай өтінімдердің мазмұнын көрмейді, мемлекеттік органның жалпы қажеттілігін және олардың бастапқыда не сұрағанын білмейді. Сол себепті ақпараттық жүйені ашық ету керек. Әрі онда Қаржы министрлігінің шектеулерінде қолдау тапқан шығындарды ғана емес, сонымен бірге бюджеттік бағдарлама әкімшісінің жалпы қажеттілігін де көрсету қажет.
«Жаңа кодексте әкімшілікке жалпы сипаттағы трансферттер арқылы бөлінген қаражатты басқа мақсаттарға бағыттау мәселесі де шешілмеген. Мысалы, мектептерді салуға немесе мұғалімдердің жалақысына арналған трансферттер болған кезде, әкімшілік осы қаражатты басқа қажеттіліктерге бағыттап, бастапқы мәселені шешпей, кейін Қаржы министрлігіне қосымша қаражат сұрап келген. Сол сияқты игерілмеген қаражатты келесі жылға ауыстыру механизмі де қарастырылмаған. Маңызды және ұзақмерзімді шығындарды уақытылы келесі жылға ауыстыру мүмкіндігін беру өте маңызды, бірақ осыған арналған нақты тетік жоқ», – дейді депутат Асхат Аймағамбетов.
Осы ретте «AMANAT» партиясы фракциясының мүшесі көтеріп отырған тағы бір жайт – Үкімет резервінің шексіз өсуі. Ол бұл қордың көлемін нақты шектеуді ұсынады. Ал ондағы бюджет қаражаты мақсатсыз жатпай, мемлекеттік органдарға нақты мақсаттарға бөлінуге тиіс. Айталық, Үкiмет резервінде 2023 жылға алдын ала мақсаттарға 276 млрд теңге көлемінде қаржы қарастырылған. Бастапқыда бұл сома 618 млрд болған екен. Кейіннен қарсы сын-пікірлерге байланысты қысқартылған. Десе де, түбегейлі шешілмей отыр. Өйткені Үкімет резервіне 2024 жылға – 417,3 млрд, 2025 жылға – 343,6 млрд, ал 2026 жылы 702,2 млрд теңге салынып отырғаны осыны аңғартады. Былтырғы соманың басым бөлігі, яки 265 миллиарды Үкіметтің шұғыл шығындарына қарастырылған. Қалғаны «қалдық принципі» бойынша: Қазақстан мен басқа мемлекеттердің аумағындағы табиғи және техногендік сипаттағы төтенше жағдайларды жоюға, түрлі деңгейдегі соттар қабылдаған шешімдер аясындағы міндеттемелерді орындауға, табиғи және техногендік сипаттағы төтенше жағдайларды жою кезінде халықтың тіршілігін қамтамасыз етуге арналған. Осынау қарайған ақшаның қаншалықты тиімді жұмсалып жатқаны туралы осы уақытқа дейін нақты есеп жоқ. Депутаттар көтеріп отырған мәселелер бір бұл ғана емес.
«Жалпы, орталық мемлекеттік органдар мен әкімдіктердің арасында тиімді бір байланыс қажет. «Бюджет кодексі туралы» заң жобасынан аңғарғаным, біраз мемлекеттік орган стратегиялық даму жоспарларындағы өздері межелеген индикаторларға жете алмаған. Жазылған жоспары бір басқа да, ісі бір басқа. Бұл – үлкен проблема. Осындай мәселелер аймақтардың әлеуметтік-экономикалық дамуына тікелей әсер етеді. Мысалы, өткен жылдардан бастап Көлік министрлігі жол құрылысына мақсатты трансферт бөлген, бірақ ол игерілмеген. Себеп: мердігер жоқ, бары бір-бірімен соттасуда немесе құжаттары дайын емес. Соның кесірінен жобалар жылдарға созылады, содан келіп құны қымбаттайды. Мәселен, Солтүстік Қазақстан облысының әкімдігі жобаның қымбаттауы мен түзетілуіне байланысты 600 орындық екі жатақхананың құрылысын аяқтауға 2024 жылға 1,7 млрд теңге мөлшерінде бюджеттен қосымша қаражат сұрап отыр. Өйткені қолданыстағы заңнамаға сәйкес жергілікті бюджеттік инвестициялардың сметалық құнын ұлғайтуға байланысты шығыстар тиісті жергілікті бюджет қаражаты есебінен жүзеге асырылуы қажет. Осындай мәселелер жаңа Бюджет кодексінде қалай шешіледі? Бұл үшін қандай нақты шаралар қарастырылған?», – дейді Мәжіліс депутаты Мархабат Жайымбетов.
Қоғам не дейді?
Бюджет кодексінің жобасы тек Парламентте емес, сарапшылар ортасында да талқыға түсіп жатқаны жасырын емес. Өйткені бұл құжат – ел қазынасын түгендейтін, ел ырысын арттыратын заң. Сондықтан да Қазақстанның дамуына бейжай қарамайтын қай азамат үшін де ортақ игіліктің тиімді жұмсалғаны маңызды. Ал тиімділік үнемнен басталады.
«Соңғы үш жылда мемлекеттік органдар түрлі форум мен конференцияны ұйымдастыруға 77 миллиард теңгеден астам қаржы жұмсаған. Оған квазимемлекеттік сектордың осындай шығындарын қоссақ, бұл сома тіпті 100 миллиардтан асады. Ендеше тоқтайтын уақыт келді емес пе? Ақшаны той тойлауға емес, инфрақұрылымдарға бөлу керек. Өйткені жылыту жүйелерінің ескілігінен көптеген қалада мыңдаған азамат үйінде тоңып отыр. Ал олардың проблемасын шешіп бермей, Rixos-тың жылы конференцзалдарында ақылды кейіп танытып, қызыл сөз қуғаннан не өнеді? Негізі, басымдықтарды бірнеше жыл бұрын өзгерту керек еді, бірақ той тойлауға құмарлығымыз жеңіп кетіп отыр», – дейді «Әділдік жолы» РҚБ Атқарушы директоры Дидар Смағұлов.
Қоғам белсендісінің сөзінің жаны бар. Өйткені былтырғы қысты «төтенше жағдаймен» өткізген болсақ, биыл Үкіметтің тілімен айтқандағы «техникалық ақаулықтар» болған қалалардың қатары көбейіп отыр. Олар – Екібастұз, Риддер, Теміртау, Степногорск, Ақтау, Көкшетау, Балқаш, Атырау және Жаңаөзен қалалары. Ендеше халық қиын жағдайда отырғанда оның көз алдында ақшаға сатып алынған имидж қаншалықты нәтижелі болуы мүмкін. Бұған консалтингтік қызметке жұмсалатын шығындарды қосыңыз. Ашық дерек көздеріне сүйенсек, бұл мақсатқа жылына орташа есеппен 25 млрд теңге бөлінеді екен. Ендеше осынша қаржыны сарп қып әкімдіктер мен министрліктердің көлденең көк аттының кеңесіне жүгінгені, мемлекеттік менеджменттің сапасынан да хабар бергендей. Десе де, тақырыбымыз сапаны емес, санды септеу болғандықтан, Бюджет кодексіне қайта оралалық.
«Жаңа Бюджет кодексі Үкіметтің мемлекеттік қаражат пен активтерді басқаруын қадағалаудағы Парламенттің рөлін төмендетіп отыр. Олай дейтініміз, еліміз мықты Парламенті бар Президенттік модельге көшті. «Күшті Президент – ықпалды Парламент – есеп беретін Үкімет» формуласы орнықты. Бірақ жаңа Бюджет кодексі бұл формуланы бұзып отыр. Өйткені дамыған елдерде толыққанды бюджет жүйесін құру бүкіл мемлекеттік сектордың қаржылық қызметі Парламент арқылы қоғам алдында есеп бергенімен сипатталады. Парламент бекітетін және бақылайтын мемлекеттік бюджеттер мемлекеттік сектордың барлық кірістерін, шығыстарын, активтері мен міндеттемелерін толығымен қамтуы керек. Бірақ бізде Парламент барлық мемлекеттік қаржының бір бөлігін ғана қамтитын Республикалық бюджетті бекітеді. Ал Қазақстанда республикалық бюджет те, тұтастай алғанда бүкіл экономика да мұнайға өте қатты тәуелді. Ендеше шикізаттық емес бюджет тапшылығын бақылау ерекше маңызды. Парламент бюджеттің осы негізгі параметрін бекітіп, қатаң бақылауға алуы керек. Бірақ қолданыстағы заң бойынша да, жаңа кодекс жобасы бойынша да заң шығарушы орган мұны техникалық тұрғыдан жасай алмайды. Өйткені мемлекеттік қаржының өте үлкен бөлігі Парламенттің бақылауынан тыс жатыр.
Ал жаңа Бюджет кодексі болса, бүкіл атқарушы биліктің (жергілікті атқарушы органдардан басқа) барлық кірісін, шығыстарын, активтері мен міндеттемелерін толығымен республикалық бюджетке енгізудің орнына мемлекеттік қаражаттың қомақты бөлігін Президент пен Үкіметке өз қалауы бойынша бюджеттен тыс жұмсауға мүмкіндік беріп отыр. Соңғы кездері Үкімет бұл мүмкіндікті асыра пайдалана бастады. Ең соңғы ірі мысал: 2023 жылдың төртінші тоқсанында ол Ұлттық қордан «ҚазМұнайГаз» ҰК акцияларын сатып алу арқылы экономиканы 1,3 триллион теңгеге бюджеттен тыс қаржыландырды. Шындығында, олай етуге қажеттілік жоқ болатын. Ал бұл дегеніміз болашақ ұрпақтың несібесі», – дейді Halyk Finance басқарма төрағасының кеңесшісі Мұрат Темірханов аналитикалық орталықтың сайтындағы есебінде.
Сарапшының айтуынша, Парламентті айналып өтіп, Ұлттық қорды және басқа да бюджеттен тыс мемлекеттік қаржыларды пайдалану атқарушы биліктің Парламенттің, тіпті халықтың алдындағы жауапкершілігін төмендетеді. Оның үстіне, мұнайдың бағасы жоғары боп тұрғанда Ұлттық қорды пайдалану көлемінің күрт өсуі макроэкономикалық саясатқа қайшы және Қазақстан экономикасына ұзақмерзімді зиян келтіреді. Осы ретте Halyk Finance аналитикалық орталығы өз тарапынан нақты ұсыныстар дайындап, Парламенттің жұмыс тобына ұсынған екен. Онда Бюджет кодексінде барлық мемлекеттік қаражат қамтылуы керек екені айтылған.
Нұрлан ҚОСАЙ